立法會議員張宇人就《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》發言 (2018年6月7日)

代理主席,立法會內外有聲音質疑《廣深港高鐵(一地 兩檢)條例草案》("《條例草案》"),相關論點均建基於香港大律師公 會("大律師公會")的立場。在法案委員會研究《條例草案》時,大律師公會向法案委員會提交意見書,重申《條例草案》不符合《基本法》, 呼籲本會不要採納政府的立場,即先通過《條例草案》,然後留待日 後有人提出司法挑戰時由法院裁定《條例草案》的合法性和合憲性。 簡單直接而言,大律師公會就是呼籲各位在二讀表決時否決《條例草 案》。自由黨對此不敢苟同。

大律師公會直言,《條例草案》實際上是試圖在不重劃邊界的前 提下,透過第 6 條的"推定條文"(deeming provision),以法律手段把原 屬於香港特區的一部分,從香港特區的行政及司法管轄範圍中剔除, 把該部分"脫港",坊間直截了當稱之為"割地"。大律師公會認為,有 關方案在《基本法》內並沒有憲制法律基礎和依據,也和不重劃邊界 的法律後果自相矛盾。

大律師公會強調,在西九龍站設立內地口岸區,與在深圳灣口岸 設立港方口岸區,兩者有天淵之別。一方面,深圳灣港方口岸並不處 於香港特區範圍內,深圳也沒有法律或憲法條款,訂明香港法例不得 在深圳實施。在人大常委會的授權下,深圳灣港方口岸區雖非香港特 區的一部分,但在深圳政府及香港當局的協議下,該處可實施香港法 例,這是香港特區管轄範圍和獲授權的擴充。

相反,西九龍站的內地口岸區所在地域,從來也是香港特區一部 分。《基本法》規定,除附件三訂明外,全國性法律不得在香港特區 實施。《條例草案》第 6 條試圖以法理"脫港"的手段,繞過附件三引 入內地全國性法律,在西九龍站內地口岸區指定範圍內實施,此舉無 可避免會抵觸《基本法》。全國性法律的延伸與香港的管轄權是否能 遵守《基本法》及如何理解《基本法》第十八條和附件三的法律問題, 並非透過中港雙方協議所能處理的問題。

大律師公會強調,人大常委會作出的《全國人民代表大會常務委 員會關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設 立口岸實施"一地兩檢"的合作安排〉的決定》既非《基本法》的一部 分,也非人大常委會在《基本法》第一百五十八條下對《基本法》的 解釋,不能為"一地兩檢"安排及《條例草案》賦予憲法基礎。因此, 本會通過《條例草案》是不負責任的做法。

按大律師公會的法理邏輯,基於《基本法》,香港不可能有 "一 地兩檢",甚至連內地人員在特區範圍內進行"車上檢"或"預檢"也不可 能,而必須進行"兩地兩檢"。在成效這個關鍵問題上,大律師公會的說法突然變得委婉,指出:"就廣深港高鐵的可取性,其經濟裨益或 可行性,並沒有特定立場"。法律界朋友經常形容《基本法》是一棵 有生命的樹木(living tree),需要隨着時代發展而轉變。然而,就我所 見,在內地和香港的關係上,《基本法》就如同緊身衣,束縛及阻礙 任何轉變。

我並非法律界人士,不能在此回應大律師公會的論點。日後,如 果有人提出司法覆核,定會有能人可以作出具體回應。我長篇大論引 述大律師公會的意見,無非想具體說明,在香港社會中確實存在一些 看法,認為在《基本法》和"一國兩制"的安排下,香港特區地位特殊; 為了維護香港這種獨特性,在實務上便得作出犧牲,以維護國際社會 對我們的信心。然而,這正是問題所在:我們墨守成規,拒絕因應實 際情況變化而作出突破性應對,國際投資者對我們還會保持信心嗎?

換個角度,《條例草案》為成全"一地兩檢"而挖盡心思,惹來各 方猛烈批評,市民大眾卻一方面抱持觀望態度,另一方面則靜待高鐵 早日通車。這是否說明"一地兩檢"安排在香港獲廣泛民意支持?市民 反問,在現有制度框架下,香港究竟可多做些甚麼事?事實上,擔憂 高鐵"一地兩檢"落實的聲音,有多少是來自國際社會的?國際投資者 無論如何都會投向中國大陸,會否因為內地執法機關在香港的內地口 岸區內執法,就選擇放棄乘坐高鐵,堅持乘坐飛機?我們的堅持究竟 所為何事?

事實上,細閱 2006 年人大常委會批准在深圳灣設立港方口岸的 相關文件 (當中包括時任國務院港澳事務辦公室 ("港澳辦 ")副主任陳 佐洱所作的《關於<國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳 灣口岸港方口岸區實施管轄的議案>的說明》、全國人大法律委員會 副主任喬曉陽就相關議案所作的審議結果報告),以及 2017 年人大常 委會批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口 岸實施"一地兩檢"的合作安排》的相關文件(當中包括港澳辦主任張曉 明所作的相關說明),可以發現港人熟識的議題,如防止中央權力干 預香港特區,或保護香港市民個人權利等,並非中央政府關注的憲制 重點。中央政府關注的重點是,在中國單一且由中央授權和協調的體 制下,既要維護香港特區的特殊性,又要合理地顧及其他地方的合理 期望,怎樣平衡地方與地方之間利益?如何在符合體制的前提下協調 各方,務求將事情辦妥?

大律師公會指出,"一地兩檢"安排是特區政府、國務院和全國人 大常委會相互"配合"的結果,這種說法完全忽略了深圳和廣東省的合 理角色。大家不妨想想,"一地兩檢"一直由香港特區政府提出。在深 圳灣和西九龍站實行"一地兩檢",對深圳以至廣東省有多大好處?有 關安排對誰更重要?不把相鄰地方放在眼內,不懂得易地而處,長遠 上對香港是好是壞?很明顯,大律師公會和港澳辦正在處理截然不同 的問題。

誠然,香港高鐵原則上可參考貫通英國、法國及比利時的 Eurostar(歐洲之星)列車安排,混合美國和加拿大的"預檢"模式,只在 深圳北和廣州南兩個轉車站和部分沿途站設置通關口岸,雙方互派邊 檢人員,為在當地車站辦理好離境手續的乘客辦理入境"預檢"手續。 過境後,車廂內實施入境後地方的法律和司法管轄權。這種安排有先 例可循,可免卻現時在"一地兩檢"下乘客在西九龍站同時辦理出入境 手續所引起的法律問題。

然而,有關安排卻會導致高鐵 900 億元投資的利益止於深圳北和 廣州南站,所有前往其他地方的旅客抵達該兩個站後都必須下車轉 車,不能實現在香港乘坐高鐵直達北京、上海等大城市的交通便利。 這顯然並非一般香港市民所樂見,也非當年特區政府的計劃。如果 連"預檢"都有違《基本法》,又豈能以"預檢"來解決現時"一地兩檢"安 排的問題?

高鐵香港段於 2009 年獲本會通過撥款興建,西九龍站的設計充 分體現了 "一 地兩檢 "安排的考慮,設計和興建的過程經歷黃仁龍和 袁國強兩位前律政司司長的任期。律政司對"一地兩檢"安排法律框架 的探索,理應在他們二人的任期中持續進行,今天進行二讀辯論的《條 例草案》應視為長期研究工作的成果。

今天,特區政府強調"三步走"程序可為"一地兩檢"安排提供有效 的法律基礎。事到如今,我們不妨"疑中留情",通過《條例草案》, 為高鐵香港段進入新階段投下支持一票,也為香港特區政府的未來投 下一票。

代理主席,我謹此陳辭。