立法會議員易志明就「《2018 年渡輪服務(修訂)條例草案》二讀議案」發言 (2018年11月14日)

代理主席,我以《2018 年渡輪服務(修訂)條例草案》委 員會("法案委員會")主席的身份提交報告,並匯報法案委員會的商議 重點。

現行《渡輪服務條例》("《條例》")規定,不論是新批予還是延 續的渡輪服務牌照,每段牌照期最長為 3 年,而總計的牌照期,即包括所有續期的期限則不得超過 10 年。這項規定對渡輪營辦商造成行 政負擔,增加了他們在 10 年期內申請續期的次數,亦窒礙他們為其 渡輪服務作出長遠的規劃及投資。《2018 年渡輪服務(修訂)條例草案》 ("《條例草案》")旨在修訂《條例》,以延長經營渡輪服務牌照的批 予及延續期限,由現時的 3 年增加至 5 年,而 10 年的牌照期總計上 限則維持不變。

法案委員會曾舉行 1 次會議,討論《條例草案》。委員支持《條 例草案》,以鼓勵渡輪營辦商作出較長遠的規劃及投資,從而提升服 務質素。

在討論過程中,有委員建議政府當局考慮進一步放寬渡輪服務牌 照的批予及延續期上限。政府當局表示,業界普遍支持《條例草案》 所建議的牌照年期。牌照期過長或會令營辦商難以準確估算其財務狀 況,服務可持續性或會因而受到影響,尤其是渡輪業的經營環境存在 某些變數,例如燃油價格波動、人手緊張及科技推陳出新等。此外, 維持牌照總計年期的上限為 10 年,有助維持競爭。運輸署最長每隔 10 年便會通過公開競投或招標,為個別的渡輪航線選出最合適的營 辦商。

有委員認為政府當局應設立機制,檢討實施《條例草案》的成效, 並應在《條例草案》生效後,於渡輪航線進行招標時加入改善渡輪服 務質素的條件。部分委員促請政府當局將為 6 條主要離島渡輪航線提 供的特別協助措施延伸至其他渡輪服務,尤其是馬灣及愉景灣的航 線,以維持有關渡輪服務的財務可行性,以及減輕增加票價的壓力。 亦有委員促請政府當局制訂措施,包括考慮購置船隻,以確保必須的 渡輪服務航線,不會在渡輪營辦商認為無利可圖的情況下而停止,以 及在青馬大橋交通擠塞時,政府當局可以提供緊急渡輪服務。

政府當局表示,政府一貫的公共交通服務政策,是由私營機構按 商業原則經營,以提高效率及成本效益。政府當局提供特別協助措施 予 6 條主要離島渡輪航線,是因為有關島嶼除了渡輪服務外,並無其 他公共交通工具可供選擇,如果沒有政府的特別協助措施,有關渡輪 服務除非經常大幅提高票價,否則便無法維持。政府當局會在就該 6 條主要航線進行中期檢討時,檢視及提升其他離島渡輪服務的財務 可行性和質素。政府當局計劃在 2019 年上半年向交通事務委員會匯 報檢討結果。

部分委員關注到渡輪碼頭的設施,他們促請政府當局藉着是次延 長牌照期的契機,要求渡輪營辦商改善渡輪碼頭的設施。政府當局表 示願意檢視渡輪碼頭的設施,但該等設施能否改善,須視乎多項因素 而定。

法案委員會在商議過程中察悉,現行《條例》並無指明渡輪營辦 商可申請的牌照年期,有關程序向來是透過行政處理,渡輪營辦商可 自行考慮是否申請《條例》下最長可批予或延續的牌照期。政府當局 的政策是維持上述做法,故此認為無須在《條例草案》中增訂過渡性 條文。政府當局會在《條例草案》獲通過後,主動通知業界新的安排。 渡輪營辦商可自行考慮是否申請最長可批予或延續的牌照期。至於在 《條例草案》生效前提交的申請,申請人可以考慮繼續維持原本申請 的牌照期,還是申請年期更長的牌照。

法案委員會的商議工作已詳述在報告內。法案委員會不會就《條 例草案》提出修正案,並支持恢復《條例草案》的二讀辯論。

代理主席,以下我會就自由黨對《條例草案》的看法,表達意見。

在開始之前,我先申報我是天星小輪有限公司的董事,雖然天星 小輪是唯一以專營權模式經營的渡輪服務,與今次的修訂並無直接關 係,但稍後的發言會涉及整體渡輪服務的運作,特別是人手方面,所 以我先作申報。

代理主席,自由黨過去一直要求政府訂定較長的經營渡輪服務牌 照年期,促使渡輪營辦商願意作出較長遠的規劃及投資。雖然政府現 時建議把牌照期由 3 年延長至 5 年,與自由黨建議一次過批予 10 年 牌照期有一段差距,但總算向前走了一步。渡輪服務牌照年期過短, 一直困擾渡輪營辦商,頻密的續牌申請不但大大增加營運商的行政負 擔,年期過短亦令營運充滿不確定性,難以作出較長遠的規劃及投 資。以往營辦商在 10 年牌照上限年期內,每 3 年便須向運輸署申請 續牌 1 次,兩次 3 年加上 1 次 1 年,即營辦商在 10 年內需要提出 3 次 續牌申請,實屬擾民。不過,《條例草案》經修訂後,日後營辦商在 10 年的牌照上限年期內,只須申請續牌 1 次,此舉有助減省行政成 本之餘,亦可作較長遠的投資計劃。

雖然政府鼓勵渡輪營辦商賺取非票務收入以補貼渡輪服務,但以 往礙於渡輪營辦商的牌照年期過短,而分租碼頭作其他商業活動,又 需事先得到政府相關部門、有時候更要獲得城市規劃委員會的批准, 待完成申請之後,實際可出租的年期更短,往往難以吸引商戶進駐碼 頭。延長牌照年期之後,租務問題將得以改善,非票務收入可望增加, 或可從而減輕渡輪的加價壓力,市民大眾亦會受惠於較穩定的票價。

代理主席,自由黨支持政府把牌照年期由 3 年延長至 5 年的建 議。不過,我亦想強調,對於渡輪業現時面對的經營問題,延長牌照 年期只能解決一部分而已。隨着陸路交通運輸網絡越趨完善,以及鐵 路不斷擴張,渡輪的乘客量持續下跌。過去 5 年,渡輪的乘客量下跌 了 5.5%,收入減少,但又面對成本不斷上漲的問題近年無論是維 修費、工資、燃料費等都持續飆升故此渡輪營辦商很多時候都錄 得虧損。雖然乘客量有所下跌,但渡輪服務在公共交通市場的佔有率 一直維持於約 1.1%,可見渡輪服務有必要存在。上月中港鐵發生四 線故障事件,渡輪服務協助疏導部分需要過海的市民,再次證明保留 渡輪服務是必須的。倘若政府認同渡輪服務是公共交通系統中的重要 一環,政府必須致力推出促進本地渡輪服務持續發展的措施。

政府早於 2011 年開始向 6 條主要離島渡輪航線提供特別協助措 施,希望透過補貼減低渡輪營辦商的營運成本。由於這些渡輪服務受 助於政府的補貼,所以局方對其利潤管制非常嚴謹。雖然這是應該 的,但我認為局方目前採用的監管機制並不公平,故此絕不認同。

目前的做法是在 3 年牌照期內進行中期檢討,即服務提供者如在 1 年半後已賺取超過預定目標的利潤一般是由於燃油價格在該段 期間的下調幅度較大所致 營辦商便要立刻在餘下的牌照期內提 供優惠,直至用畢這些額外利潤為止。然而,一旦燃油價格其後開始 回升,又或工資大幅上漲,營辦商卻須承擔因此產生的虧損。對營辦 商而言,這是一項不公平的安排。因此,我建議局方應該修改現有監 管模式,將中期檢討時獲得的額外利潤分撥至一個專用戶口,用以抵 銷日後因成本上漲而產生的加價壓力。一般而言,這項安排可延後加 價的生效日期,對營辦商和乘客來說也是較公平的處理方法。

對於政府正在研究將 6 條主要離島渡輪航線的特別協助措施,擴 展至其他渡輪航線,自由黨是支持的。政府現時為 6 條主要離島渡輪 航線提供的特別協助措施,主要是就某些費用提供實報實銷的安排,例如向渡輪服務營辦商發還船隻年檢費用、繫泊費;碼頭水電費及清 潔費;船隻牌照費、維修保養費及保險費,以及長者和小童優惠等, 惟這些措施確實未能鼓勵營辦商主動提升渡輪服務的效率及質素。因 此,在是次檢討中,政府應考慮如何更有效利用特別協助措施,鼓勵 營辦商改善渡輪服務及配合現時的環保要求。

除了 6 條主要離島航線外,本地渡輪服務現時尚有 13 條定期客 運渡輪航線,以及 67 條為偏遠地區提供渡輪服務的所謂"街渡"航線。 這些航線同樣需要申領牌照,亦是市民所需的交通服務,但政府沒有 為他們推出扶持政策。有規模較小的渡輪營辦商向我表示,其航線沒 有專屬碼頭,只能與其他船隻共用公眾碼頭。此外,由於公眾碼頭不 設售票櫃檯,附近亦沒有任何指示牌提醒市民,部分旅客根本不清楚 有關渡輪服務,令他們經營相對困難。再者,無論是先前的 2 元長者 及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃,抑或是去年施政報告提出 的免入息審查公共交通費用補貼計劃均沒有把街渡納入其中。雖然 2017 年的施政報告提到,當局會因應碼頭老化和未能滿足現時的使 用而推出改善碼頭計劃,但至今仍未開展。事實上,很多離島碼頭已 經失修多年,對使用碼頭的乘客構成安全威脅。我希望有關計劃能盡 快展開。與此同時,針對渡輪服務的特別協助措施亦應擴展至規模較 小的渡輪營辦商及街渡。

代理主席,現時渡輪業面對最大的問題是人手老化及青黃不接。 本港的失業率維持在 3%以下已有一段時間,基本上是全民就業,以 致很多行業均面對人力資源不足的問題,而渡輪業的情況最為嚴峻。 有持牌渡輪營辦商向我表示,其公司長期缺少近兩成人手,加上近年 落實的提升海上作業安全措施,引致船上人手編配有所增加,令人手 更為緊絀。

據渡輪業界指出,現時海上作業者的平均年齡為 65 歲,當中有 超過 70 多歲的船長及輪機員仍在繼續工作,一旦這些年長的船長及 輪機員退休,卻沒有新血填補,即使延長渡輪服務的牌照年期,渡輪 營辦商亦難有人手繼續營運,將會對只有渡輪服務的離島居民造成嚴 重影響。

政府在 2014 年 4 月推出海運及空運人才培訓基金,向投考本地 船長及輪機員資格的學員給予資助及津貼,以期吸引更多新血投身本 地船舶行業,這一點自由黨是絕對支持的。但數年下來,培訓基金的 成效並不明顯,主要是因為市民對海上作業並不熱衷,認為晉升機會 有限,而且薪酬並不吸引。有見及此,自由黨建議政府應加大力度,進一步放寬現時申請資助的規限,令更多在職人士可藉着培訓基金考 取更高的專業資格,一方面可滿足市場對人力資源的要求,另一方面 可創造更多的晉升機會。

為解決渡輪業人力資源不足的問題,我曾與業界研究設立海上作 業的資歷架構及資歷認可,作為行業培訓的指標及職業階梯路向的參 考。據我理解,相關部門正在跟進有關建議,但針對船長及輪機員不 足的問題,希望政府能考慮業界提出的一項短期建議措施 須 知 道,訓練一名船長最少需時 5 至 6 年為解燃眉之急,政府應考慮 適度輸入外勞。此外,政府亦應考慮允許曾於海事處、水警、消防及 海關等政府部門服務的退休船長或輪機員獲發正式操作執照;甚至允 許內河船船長或輪機員的執照可轉換成香港本地船長或輪機員的執 照。長遠而言,政府應加強本地海事訓練課程及制訂長遠的海上作業 人力資源和教育目標,以吸引新血加入,促進本地渡輪業持續發展。

代理主席,我謹此陳辭,支持《條例草案》。