提高職業安全及健康法例下的罰則 - 邵家輝 (2019年4月17日)

政府於上月向本會人力事務委員會提交修訂職業安全及健康(職安健)法例的初步建議(修例建議),藉以提高針對違法僱主/東主/處所佔用人的罰則。就此,政府可否告知本會:
 
(一)鑑於政府認為法庭對違犯職安健法例人士的實際判刑偏低(例如在二○一八年就涉及建造業致命工業意外的個案而言,平均每張傳票的罰款只約為27,000元),有否研究法庭判刑偏低的原因,以及有關判刑是否反映僱主須負法律責任的程度;
 
(二)有否就判刑偏低的個案要求法庭覆核判刑或就判刑提出上訴;如有,詳情為何;如否,原因為何;
 
(三)過去五年,每年僱員因違犯職安健法例而被檢控及定罪的個案宗數分別為何,並按罪行的性質列出分項數字;有否評估法庭對被定罪僱員作出的判刑是否偏低;如有,詳情為何;如否,原因為何;
 
(四)鑑於香港的工業意外率由一九九八年的每千名工人64.7人下降至二○一七年的每千名工人17.2人,是否知悉該等意外率與其他先進經濟體(包括美國、新加坡、澳洲、新西蘭及加拿大安大略省)同期的相關比率如何比較;
 
(五)鑑於就以「簡易程序罪行」提出檢控的個案而言,政府建議將發出傳票的時限由六個月延長至一年,有否評估,延長檢控期對證據的保存和被告人的法律權益所產生的影響;如有,詳情為何;如否,原因為何;
 
(六)鑑於政府建議把極嚴重個案的最高罰款額提高至被定罪單位的營業額的10%或600萬元(以款額較大者為準),政府有否評估該建議一旦落實對中小企業的營運和營商環境所產生的影響,以及建議的刑罰水平與違法行為的嚴重性是否合乎比例;如有評估,詳情為何;如沒有評估,原因為何;
 
(七)鑑於政府表示已就修例建議諮詢六大商會,該六大商會的名稱及其對該等建議的立場分別為何,以及其他曾受諮詢的團體和個人的名單為何;及
 
(八)鑑於修例建議一旦落實會影響多個行業(包括建造、餐飲服務、倉庫、碼頭、交通運輸、清潔等)的營商環境,為何政府在提出該等建議前未有進行全面的公眾諮詢;會否在進一步推展該等建議前,全面諮詢各行業的持份者;如會,詳情為何;如否,原因為何?
 
勞工及福利局局長答覆:
 
主席:
 
近年致命職業意外數字高企,當中有少數個案更涉及極高罪責或嚴重疏忽,社會上有意見認為,其中主要原因是違犯職業安全及健康(職安健)法例的個案刑罰偏低,以二○一八年為例,涉及建造業致命工業意外的檢控個案每條罪行判處的罰款平均為$27,000,阻嚇力明顯不足。
      
事實上,職安健法例的罰則二十多年來未作修訂,而現時法例的最高罰款額(即50萬元)亦遠低於其他先進的普通法國家,因此政府認為有必要對職安健法例的最高刑罰作出檢討。勞工處參考了其他國家/地區的法例和經驗,並考慮到香港的情況,提出了加強職安健法例阻嚇作用的初步建議,並在過去兩個多月進行了諮詢工作。
 
就議員的提問,我現答覆如下:
 
(一)及(二)勞工處一直致力協助法庭作出適當量刑,尤其就嚴重案件提供調查報告或個案資料,供法庭作為判案和量刑參考。雖然法庭判處罰款的金額近年稍見上升,但仍不足以發揮職安健法例應有的阻嚇作用。據勞工處了解,法庭在量刑時會考慮一籃子因素,包括相關罪行的最高刑罰、過往性質類似案件的實際判刑等。勞工處認為目前的判刑未能適當反映持責者所犯罪行的嚴重性,尤其涉及非常嚴重後果及極高罪責的定罪個案,更未能達致足夠阻嚇力,以有效保障工人安全。
 
視乎個別案件的情況,勞工處在有需要時會要求律政司考慮就判罰向法院提出覆核或上訴,於二○一四至二○一八年間,勞工處曾就40宗個案的判罰向律政司建議申請覆核,當中有三宗律政司同意向法庭作出申請,其中一宗最終獲法庭提高罰款。
 
(三)在二○一四年至二○一八年,每年僱員因違犯職安健法例而被檢控和定罪的數目載於附錄一。正如上文解釋,勞工處認為目前的罰款水平普遍偏低,而其中主要原因是相關條文的最高罰款額已多年未作修訂。
 
(四)由於不同國家或地區就呈報工作意外的法例要求、所涵蓋的經濟行業及勞動人口的定義等方面各有差異,而用於統計工作地點的意外數字的標準及方法亦不盡相同,因此不適宜將不同國家或地區的職業意外統計數字作直接比較。
 
(五)職安健法例自生效至今,只有三宗個案曾被法庭判處監禁緩刑,並沒有任何罪成者被判即時入獄。勞工處留意到社會上有意見認為,對涉及最嚴重職安健罪行的持責人應判予監禁,以起足夠的阻嚇作用。為了讓法庭更了解案件的嚴重性及罪責程度,勞工處認為有需要加強針對這類違法行為的蒐證工作,因此建議將發出傳票的時限由目前的六個月延長至一年,讓勞工處能有更充足時間,就案件進行更全面和深入調查,以提供充分證據協助法庭在被告人被定罪後,考慮是否需要判處即時入獄的刑罰。
 
根據勞工處的經驗,涉及嚴重個人罪責的個案只屬少數,針對這些少數個案,勞工處需要較長時間進行蒐證工作,但其餘絕大部分案件的調查及提出檢控工作,勞工處應可以在六個月之內完成。據勞工處了解,目前亦有其他香港法例包含一年或以上檢控時限的條文,此檢控時限應該不會對證據的保存或被告人的法律權益有不可接受的影響。
 
(六)勞工處留意到有個別的職業意外,屬極嚴重違法個案,涉及極高罪責或嚴重疏忽,並導致嚴重後果,而涉及這類極嚴重個案的公司的規模各異。為了讓刑罰水平對不同公司均具有足夠的阻嚇力,勞工處初步建議,將這類個案的最高罰款額與被定罪公司的營業額掛鈎,讓最高罰款能適當反映罪行的嚴重性及起有效的阻嚇作用。這類極嚴重個案為數不多,儘管如此,在諮詢期間,我們留意到商界普遍關注這個建議罰則會嚴重影響中小企的營運和營商環境。勞工處正仔細分析和研究所得意見,以期完善修訂法例的建議。
 
(七)及(八)勞工處本年二月開始就提高職安健法例罰則的初步建議進行諮詢,除了諮詢勞工顧問委員會外,勞工處亦諮詢了立法會人力事務委員會,勞工處還主動邀約多個具廣泛代表性的主要商會,向他們詳細解釋修例的初步建議,並充分聽取他們的意見。另外,考慮到建造業的意外傷亡個案較多,該界別可能對提升罰則有較大關注,勞工處特別走訪了多個建造業界別的商會和勞工組織,以聽取他們的意見。勞工處曾主動聯絡諮詢的團體名單見附錄二。
 
由於勞工處在收集意見前並沒有向被諮詢單位表示會公開它們的意見,因此不宜透露有關資料。但整體來說,商界和工人團體均普遍贊成提高職安健罰則以增加阻嚇性,但僱主團體對將極嚴重違法個案的最高罰款額與被定罪公司的營業額掛鈎的建議有所保留,認為會影響香港的營商環境。勞工處在完善法例修訂建議的過程中會繼續適當地吸納社會各界的意見。