自由黨回應《電力市場未來發展》諮詢文件 (2015年6月30日)

一、 前言

1.  一直以來,香港的電力由兩家私人擁有的電力公司,即「中電」及「港燈」提供。兩家電力公司以「垂直整合」模式經營,各自擁有並營運其供電週邊設施,包括發電廠、輸電及配電網絡,並直接向其服務地區的客戶供電和提供相關服務。現行與中電訂立的《管制計劃協議》將於2018年9月30日屆滿,而與港燈訂立的將於2018年12月31日屆滿,政府有權選擇按現行條款,或按照經政府和電力公司協議修訂的條款,把《管制計劃協議》延長五年,即直至2023年。與此同時,政府亦有需要就如何進一步發展香港的電力市場和改善規管架構訂立框架。因此,是次諮詢成果將會為2018年以後電力市場的發展奠定基礎。

二、整體評價

2.  政府一再表示是次諮詢對往後電力市場的發展尤為關鍵。不難理解,規管方式的轉變、發電燃料組合的改動,以致引入競爭的建議安排等等,牽涉層面極廣,任何決定都可能影響未來幾十年的電力供應結構,並且不可能在期內因應重大謬誤作出根本性的修訂,故有關計劃絕不能草率決定。換言之,是次諮詢理應為電力市場未來的改變及發展,提供一個可以更具體討論的基礎,因而應該從一個更寬闊的角度來全盤考慮。

3.  因此,自由黨認為,有關問題既然牽連甚廣,當局就不應僅僅提供基本的資料以作討論,資料內容欠缺諮詢的深度。例如諮詢文件指出,鑒於獨立能源顧問建議考慮將兩家電力公司的准許回報率由現時9.99%下調至6%至8%,當局便因應相關建議考慮將准許回報率下調至建議水平。然而,當局卻迴避了核心的問題,並未有清楚及具體交代如何計算出該建議回報率,以及公開顧問報告內容的有關資料。另外,當局表示會以電力市場引入競爭作為目標,但卻未有交代詳細具體的工作指標及時間表,做法實有欠透明度。

4.  自由黨認為,在如此片面和狹隘的層次上,根本無法提出具體而詳盡的回應,更不可能因應市民的訴求,替他們作出合理和持平的分析和抉擇。故當局應該就有關諮詢的範疇和各項相關因素作出淺層診斷和深層剖析,否則這類和稀泥式的諮詢不會對未來電力市場發展有任何實質幫助。

三、 具體評價

過剩發電機組及減排設施投資應適時淘汰

5.  過往本港依賴燃煤發電,但燃煤發電在過程中會產生大量二氧化硫,對空氣及環境造成重大污染。隨著科技進步及社會對環保意識的提高,兩電於九十年代開始陸續為燃煤發電裝置裝配價值不菲的脫硫裝置,以提供更潔淨能源,符合環保要求。

6.  時代的轉變加上科技日新月異,天然氣成為能源界的矚目新星。天然氣比燃煤大幅減少污染物的排放。事實上,天然氣燃燒時排放的二氧化硫及可吸入懸浮粒子近乎零,而氮氧化物亦只有燃煤的五分之一,有助改善空氣污染。因此,不僅是本港,中國以致世界各國對天然氣發電均趨之若鶩。

7.  早於去年,當局已就《未來發電燃料組合》進行諮詢。當局表示,在考慮過諮詢結果,顯示市民較支持在本地發電中使用更多天然氣,以及兼顧進一步增加使用天然氣可能對電費產生的影響,當局計劃把燃料組合中天然氣所佔的比例,由2017年的40%增至2020年約50%,而維持現時從大亞灣核電站輸入其80%核電發電量,即輸入核電佔整體燃料組合約25%;其餘約25%則為煤及可再生能源,以符合環保要求。

8.  從上述建議的燃料組合的轉變中可以得知,燃煤發電的重要性已逐漸下降,取而代之的是天然氣發電。正因如此,當局在2013年就《管制計劃協議》進行中期檢討時,就提出將過剩的發電機組及減排設施投資在計算利潤時剔除,減低電費向上調整對市民構成的壓力。但是,兩電拒絕了有關建議。

9.  自由黨認為,當局在與兩電商討未來規管方式時,應按折舊的會計準則淘汰不合時宜的燃煤減排設施及過剩的發電機組,以減少兩電的固定資產水平,降低電費向上調整的壓力。

准許回報率應按市場調節

10.  由於現時兩電皆包辦發電和供電的業務,所以輸電網乃其私營資產,即使有新供電商有意加入市場,除開出天價收購兩電的私營電網外,就只有以租賃的模式使用電網。由於兩電的電網價值不菲,因此租用電網的費用必然非常昂貴,而且轉駁、接駁等技術性問題亦很複雜,凡此種種,造成了兩電在市場內壟斷的地位,多年來情況亦難以改變。

11.  由於兩電壟斷了本港電力市場的電力供應,政府在議價能力不高的情況下,在過去多年,以及與兩電於2008年簽訂的《管制計劃協議》時,均繼續給予兩電許多利益。雖然當局在2013年就《管制計劃協議》進行中期檢討時,曾提出多項有助紓緩電費加幅的修訂,除建議將過剩的燃煤發電機組及減排設施投資在計算利潤時剔除外,還包括要求兩電降低准許回報率,及淨電費加幅超過通脹率時需獲行政會議批准等,但全遭兩電拒絕。

12.  事實上,過往在計算准許回報率時,兩電均可達到其固定資產平均淨值的13.5%至15%;雖然現時有關回報率已降至9.99%,而當局認為在是次諮詢中可以考慮將准許回報率進一步下調至6%至8%水平,但卻沒有交代計算方式和參考理據。無論對投資者或消費者而言,均可能衍生該水平是否不公的疑問。站在消費者立場,固然覺得該水平仍然偏高,對電費的向上調整構成很大壓力;但從投資者角度來看,如何承受利率變動之餘,仍可保障長遠投資回報,亦是一個是否決定投入長線投資的重要問題。所以,當局可考慮將准許回報率與環球融資市場的利率掛勾,例如根據香港銀行同業拆息(HIBOR)之上增加一個雙方協議的固定百份率,作為准許回報率的基準,讓市場力量調節利潤水平。

平衡環保與市民負擔

13.  香港在2010年跟隨國家擬在2020年之前減低碳排放量,即把碳強度由2005年的水平調低50%至60%。由於發電佔碳排放量約66%,故優化發電燃料組合是實現目標的重要步驟。然而,有關目標只屬自願性質,為了達標而迫使市民付鈔的做法值得商榷。所以,當局應該平衡減排目標與香港市民的負擔,務實地分階段實施自願性的減排目標。

14.  事實上,本港缺乏天然資源,為確保能夠獲得穩定的燃料供應而又能達致優化本港燃煤發電的目標,本港於2008年與內地簽訂《能源合作諒解備忘錄》,訂定西氣東輸二線為其中一個向香港供氣的新氣源。然而,西氣東輸二線工程浩大,天然氣輸送管自中亞國家土庫曼跨逾千里來港,所費不菲。

15.  除此之外,中電亦曾多番強調西氣東輸二線的供港天然氣價對發電燃料成本構成壓力,加上中電現時採用的崖城天然氣田快將枯竭,未來將集中採用西氣東輸的供氣源,故發電成本必然增加。因此,面對西氣東輸天然氣等問題,自由黨不禁要問,當局何不考慮使用成本較低的核電,避免電費水平在短時間內急劇增加,以平衡環保與市民甚至中小型企業的承受能力。

掃除核電恐懼 市民應有權選擇

16.  以往社會對採用什麼能源發電,有兩方面討論,一是電價低廉,一是認同為了減排,願意為此多付電費。自日本311大地震釀成福島核電廠巨大核災難後,政府對核電取態轉趨審慎,諮詢數次迴避了增加輸入核電的可行性。但面對未來有可能大幅增加電費,政府會否採取更務實的態度,而市民又會否同意增加輸入核電,是當局值得探究的方向。

17.  事實上,近年內地核電機組的興建及營運數量不斷增加,至2020年,預計鄰近香港的地區有超過50個核反應堆。因此,我們必須明白,由於珠三角境內的核電廠數量不會因為港人拒絕使用更多核電而增加或減少,故香港增加輸入及使用核電,並不會增加本港的安全風險;而且由於核電價格相對便宜及穩定 (現時大亞灣核電廠的每度核電售價約0.52元(但重新鋪設核電相關輸電管道可能推高每度核電的成本),而西氣東輸天然氣的每度電成本約1.09元),故增加使用核電極有可能紓緩市民的電費壓力。因此,自由黨認為當局不能迴避是否增加使用核電的問題。

實現兩電聯網 達致長遠效益

18.  根據環境局的資料顯示,雖然兩電已經實現聯網,不過主要是供緊急電力支援之用,如果是用作跨區供電,則兩電仍須就擴大聯網的供電容量及提升電力系統供電網絡等方面作出額外的資本投資。自由黨認為,當局與兩電商討2018年新《管制計劃協議》時,應探討控制電費上升和引入競爭的可能性,包括在未來審批兩電新的發電網絡和發電機組時,考慮加入要求兩電實施聯網供電的規定,以便引進第三方競爭者的技術及硬件。另外,當局亦應把握是次機會,促成兩電全面性跨區聯網,或最少亦可縮減後備發電機組,為本港的電力市場發展邁出重要一步。

19.  此外,2008年兩電與政府談判《管制計劃協議》時,因應社會要求開放電網引入競爭,兩電在條款中要求加入「擱淺條款」,獲政府接納。擱淺條款強化了兩電擁有電網的權益,若政策上要求開放為其他供電之用,兩電可以得到補償。

20.  因此,自由黨期望當局能有清楚交代,若引入競爭,會否觸動兩電在電網的利益,而市民是否需要為兩電投資新機組日後不能「物盡其利」而作出賠償,以給予未來電力市場較全面及清晰的方向。與此同時,當局應考慮與兩電協商新協議時,盡力優化「擱淺條款」的保障內容。例如,享有「擱淺條款」的保障範圍應僅及在新簽訂協議期內,獲政府批准及完成的資本設施,以保障公眾利益。