自由黨就「退休保障 前路共建」公眾諮詢的回應 (2016年6月22日)

一、引言

香港人口老化問題嚴重,扶養率持續上升,社會有必要及早計劃一套完善的退休保障制度讓長者老有所依和老有所養。但是,退休保障計劃影響深遠,故不宜輕舉妄動,亦不能過於感性行事,社會各界必須經過詳細研究,而解決方案亦必須得到社會各界共識才能成事。

近年社會上陸續浮現不同的退保建議及方案。綜觀這些方案,各有利弊,因而均未能得到各持分者的一致共識。可見全民退保是十分具爭議性的議題,必須慎重處理。其中重大爭議點是一個強制性的全民退休保障制度是否財務上持續可行。部分現有方案,不設資產審查,年滿指定歲數的長者不論貧富均可按月領取同等金額。如此安排實未能將資源投放在最需要協助的基層長者,明顯違反善用公共資源的原則。

二、老齡化問題

政府所作的最新的人口推算印證香港的人口老化問題十分嚴峻。預計長者(65歲或以上)佔整體人口的比例將由2014年的15.4%(或107萬)增至2064年的35.9%(或258萬)。另一方面,青壯年人(15-64歲)的比例,將由2014年的73.0%(或504萬)大幅縮減至2064年的54.6%(或392萬)。青壯年人是勞動人口的中流砥柱,這個年齡層的人數銳減,將導致勞動人口由2014年的360萬微升至2018年的頂峰365萬後,一直回落至2064年的311萬。撫養比率進一步惡化,由2014年每1,000名青壯年人撫養371名兒童和長者,增至2064年的831名。

三、諮詢重點

今次的諮詢核心問題是應採納「不論貧富」,還是「有經濟需要」原則推行退休保障制度。文件以在兩個原則下,各自以一個模擬方案作比較分析(表一)。「不論貧富」模擬方案會向所有年滿65歲長者每人每月發放3,230元(根據周永新團隊以2013年價格水平提出的3,000元經通脹調整所得)。「有經濟需要」方案則向符合資產及入息審查的長者每月發放相同數額的退休保障金。

根據政府的統計數據,「不論貧富」方案於計劃首年(2015)的開支已經高達479億,推算至2064年將倍升至1,061億。相反,「有經濟需要」方案首年支出約279億,及至2064年為558億。(表二)另外,政府所作的估算顯示,「不論貧富」方案的年度新增開支將由2015年的226億元上升至2064年的563億元;而「有經濟需要」方案的年度增長開支則只是由2015年的25億元,微增至2064年的60億元。這些估計都未把通賬對支出持續上調的壓力。

表一:兩個模擬計劃的申領資格

 

「不論貧富」方案

「有經濟需要」方案

年齡要求

年滿65歲

年滿65歲

入息限額

沒有

單身長者月入限額7,340元
長者夫婦為11,830元

資產上限

沒有

單身長者資產上限80,000元
長者夫婦為125,000元

表二:兩個方案與現行長者社會保障開支比較

 

現行長者社會
保障開支

「不論貧富」方案
(較現行開支增加)

「有經濟需要」方案
(較現行開支增加)

2015年

253億

479億(226億)

279億(26億)

2064年

498億

1,061億(563億)

558億(60億)

四、退休保障方案

就兩項退休保障方案而言,自由黨反對落實任何類似「不論貧富」方案的通派方案。根據政府估計,以「老年金」建議的籌資模式,並套用《報告》原來的推算框架,以最新人口和勞動人口推算更新財務估算,結果顯示方案在實施後的第十年已出現入不敷支的情況。到實施後的第25年,方案會開始錄得負結餘;而該負結餘到2064年會增至5,410億元。由此可見,除非大幅增加「老年金」建議稅率或削減其津貼額,否則入不敷支的情況難以避免,而情況在最新人口推算下更為嚴峻。

「不論貧富」方案的缺陷不容忽視。老年金不設資產審查,年滿65歲的長者不論貧富均可按月領取3,230元老年金。這對於最需要援助的基層長者幫助並不大,因為他們本來就可以申請每月金額相若的長者綜援或長者生活津貼。以諮詢文件的模擬方案為例,不論貧富方案所需的新增開支將由2015年約226億元倍增至2064年的563億元,而方案50年的累計新增開支高達23,950億元,這將導致政府於2023/24年度出現結構性財赤,而政府財政儲備將於2033/34年耗盡。強推全民通派的方案,要不是拖垮政府財政,就是逼使政府放棄簡單稅制及低稅率的政策,即放棄香港經濟的成功基石,這兩種方法均不會為香港社會的長遠發展帶來好處。而且,全民通派的安排未有集中資源協助最需要的基層長者,明顯違反善用公共資源的原則。

外國經驗亦顯示,老年金計劃在財政上不能自及自足,日後無可避免要提高有關稅率。美國的社會保障稅稅率在1937年開始時是僱主僱員各1%,現在已經升至各6.2%。專家估計,按目前的收支趨勢,美國社保基金到了2033年就會消耗殆盡,所以有關稅率還有很大的上調壓力。香港一旦推行老年金計劃,薪俸老年稅稅率很有可能會持續上調。

老有所養是全社會的願景,但考慮到社會資源有限,應該集中資源協助有需要人士。自由黨認為理想的退休保障計劃應由同一代工作人口供養同一代人,而且須設有一定程度的資產審查,這樣的好處是不會出現人數少的年青人供養人數多的老年人情況,而且亦不會出現通派的問題,比較公平,而且財政上亦可持續。

不過,雖然我們認同有審查前設的「有經濟需要」方案,但諮詢文件中所設定的8萬元資產上限確實過於嚴苛,鑑於自由黨一直主張將長者生活津貼的資產上限調升至50萬元,以免薄有積蓄的長者退休後生活變得更加拮据,我們認為當局可考慮將「有經濟需要」方案的資產上限定在80萬元至100萬元以內的水平,另現時長者自住的自置物業無須包括在資產計算之內,讓大部份擁有一個自住物業的長者可以保持原來的生活水平。

推出那一種退休保障制度皆會對公共財政收支、經濟所得分配、社會資源運用等多方面產生重大而深遠的影響。故此,自由黨認為,在社會未有共識之前,與其強推一個不理想的方案,不如多管齊下,優化各項長者福利,反而更能在短、中期方面保障長者的退休生活。自由黨過往一直要求政府優化長者生活津貼,提高資產上限,同時當局可借優化稅制以鼓勵家庭對長者的支援,包括提高各項供養父母/祖父母/外祖父母免稅額至7萬元,同時放寬供養父母等同住扣稅安排。與此同時,我們認為進一步改革強積金制度,切實降低其行政費用及管理收費水平,亦是可行性高而效果明顯的辦法。

以往在討論退休保障問題的時候,政府往往將矛頭轉向商界,但其實根據外國經驗,不少外國政府在提供國民退休保障的問題上,亦擔當很重要甚至是主要的角色。例如,澳洲和新西蘭政府均會為僱員提供若干金額的供款。故此,特區政府不應逃避應有的義務,不願作任何實質承擔,將退休責任完全推卸給僱主和僱員身上,而造就了「官富民窮」的荒謬局面。

事實上,今年5月份的外匯基金總額便高達30,858億元。就算以簡單和粗略的方法作評估,假設外匯基金回報率可達3%計算,其年回報率亦可達900餘億元的水平,甚至已經足夠支撐「不論貧富」方案,而支撐「有經濟需要」方案更加游刃有餘。當局應該考慮將部份外匯基金收入撥作退休保障的專用「種子基金」,以其取得的回報作為退保的部份資金來源;若加上採納較寬鬆的資產上限的「有經濟需要」方案,相信退保方案可在財政上取得可持續發展。

當局亦可加強由香港按揭證券有限公司推出的安老按揭計劃(俗稱逆按揭)的宣傳工作,讓更多擁有私人物業的長者可以利用自住物業作為抵押品,收取穩定的年金或一次性貸款,以備安享晚年。雖然有關計劃在現階段的反應未算熱烈(推出四年來累計申請個案只有1,110宗),但隨著未來沒有養育兒女的長者所佔的比重將會有所增加,相信有關計劃在長遠而言可更受歡迎。

五、強積金對沖制度

自由黨一直反對取消強積金對沖安排。香港絕大部分的僱主都是良心僱主,願意承擔作為僱主對僱員的退休養老生活的一份責任。然而,強積金對沖機制有其源遠流長的歷史因由,基於避免上述雙重福利的原則,早在強積金制度之前,已經有法例訂明允許僱主對退休計劃的供款可與遣散費或長期服務金的任何數額抵銷。現時的對沖機制不過是沿用有關安排。而且,當年商界支持方案是基於政府答應在實施強積金之後,可用於抵銷長期服務金及遣散費。後來不時有聲音要求取消強積金的對沖機制,商界一直強烈反對,認為僱主不應為僱員退休承擔雙重責任,並指政府不能單方面改變當初與商界達成的共識。事實上,當年僱主之所以同意推行強積金制度,其中一個重要原因是因為有關的協議。如今當局不能罔顧對僱主當年的承諾,在商界強烈反對的情況下,大幅改變現行規例和立法原則。

事實上,僱主已經透過強積金僱主供款部分履行了保障員工退休生活的責任和義務,若然取消對沖機制,變相迫令僱主為僱員額外提供一筆長期服務金或遣散費,即為僱員的退休生活付款兩次,明顯是雙重福利,對僱主並不公平。事實上,現時所採用的「對沖」一辭有言過其實之嫌,亦存在誤導成份,容易令人以為有關做法是僱主佔了僱員的便宜,掠奪僱員的福祉。但事實是,僱員只是提早取得強積金的部份供款,並沒有因此而蒙受損失,因此應該將「對沖」更正為「預早提取」更加貼近事實。

另一方面,以2014年數據為例,涉及對沖的僱員總數為43,500人,約佔全港強積金僱員總數250萬中的1.7%,而同年對沖總金額只有30億元,亦佔整體6,000億元強積金金額的0.5%。因此,我們是否需要因為佔總人口數不足2%及佔總金額不足1%的情況下,而將其餘98%行之有效的個案予以否定,更要為如此少數人的問題而改弦易轍?答案必然是否定的。不過,當局亦必須繼續改良及優化強積金制度,以強化強積金制度的整體效率。

況且在現時的經濟環境下,如強行提出取消計劃,更加令中小企及微企雪上加霜,屆時將會有更多企業倒閉,令疲憊的經濟進一步變壞。最近公布的《2016年第一季經濟報告》已表明,目前環球經濟增長乏力,加上全球金融及貨幣市場大幅波動,外圍經濟繼續轉壞。今年首季的經濟增長僅為0.8%,較上季錄得的1.9%增幅更低。同期的整體出口更錄得3.6%的跌幅,亦是連續第四季度下跌。

經濟進入寒冬,加上當局近年已先後推行多項不利營商的政策,例如最低工資等,令商界的經營環境更加惡劣。當局不應在這危急存亡之時考慮取消強積金對沖機制或者調整對沖比例,否則就像對商界及中小企判處極刑。因為本港勞動力增長面臨樽頸,失業率長期維持於低水平,企業請人困難。近年不但行業勞動人口老化,企業內不少員工已經年近半百或效力多年,一旦取消強積金對沖機制,企業便要籌集大量資金作長期服務金或遣散費之用。僱主無力負擔,難免要另想辦法,屆時可能被逼採用外判制度,甚至定期更換伙計,對員工和企業的長遠發展都不是好事,僱主及僱員均淪為輸家。

另外,自由黨認為,當局亦可研究推行「失業保險金」,為僱員提供三至六個月不等的短期保障,以確保僱員能渡過尋獲另一份工作前的困難時期。正如一些學者所言,有關計劃或可以替代部份的對沖金額,而特區政府必須在財政上擔當最主要的角色,而其餘的支出不應由僱主承擔,因僱主已經在強積金供款上盡了相關責任。