自由黨回應《工時政策方向諮詢》(2016年7月22日) 

一、前言

勞工界代表在數年前攻陷最低工資的防線之後,嚴格制訂工時標準的政策便一直成為他們鍥而不捨的佔領目標。然而,本港現階段不存在落實規管工時的客觀條件。本港經濟面對暗湧,加上最低工資的漣漪效應已經令中小型企業百上加斤,如果進一步落實規管工時,可能會招致意想不到的後果,對整體經濟環境造成更大的衝擊。

自由黨作為市民的代表,對於平衡工作和休息時間的做法十分認同,因為兩者並非零和遊戲,互相排斥。只要僱主及僱員事前達成協議,在互相尊重的情況下,彼此是可以締造雙贏。但若硬性立法制定工時標準,反而會增添勞資雙方的矛盾和激化對立,有可能得不償失。當局在處理有關問題上絕不應過於進取和罔顧現實,更不應為了勞工界的壓力而強行推行,反而必須考慮各方因素,顧及整體經濟環境及社會各行各業的承受能力,以免造成勞資雙方雙輸的局面。

二、 總體評價
是次《工時政策方向諮詢》,主要圍繞「大框」和「小框」兩大方向作討論重點。「大框」的理念在於在《僱傭條例》的基礎上,以立法方式規定僱主及僱員必須簽訂書面僱傭合約,當中須包括指定的工時僱傭條款,以保障僱傭雙方的合約權益。雙方經協商後可自行決定適合的工作時數及超時工作補償安排等,當然亦可以選擇不填寫任何數字。建基於「大框」的基礎上,「小框」同時探討是否需要其他適當措施,例如立法制定工時標準及超時工資率等,以進一步保障工資較低、技術較低及議價能力較低的基層僱員。

事實上,標準工時委員會經過長時間反覆討論和研究之後,認同不同行業及職業的性質及情況不同,「一刀切」立法規管所有行業的工時,會對個別行業甚至整體社會和經濟帶來嚴重影響,故工時政策應容許一定彈性,亦需充分考慮及照顧不同行業或職業的運作情況及實際需要。這個「大框」的方向正好與自由黨一直提倡以推廣合約工時為主導的槪念不謀而合。

早於2012年,當局發佈「標準工時政策研究報告」並進行諮詢時,自由黨已一針見血地指出,不同行業及職業的運作情況不盡相同,故政策應顧及僱主和僱員雙方的取向,以自由協商為原則,鼓勵僱主與僱員就超時工作制訂合理的補償安排,以顧及各行各業不同特性需要,及保障僱員在超時工作下可獲得合理補償,回應個別工時較長的僱員的訴求,同時亦可維持良好的勞資關係與社會和諧。因此,現時當局根據我們的建議提出「大框」的方向,肯定「合約工時」的重要性,自由黨予以支持。

至於在「小框」的問題上,當局建議為進一步保障基層員工,應考慮立法制定與工時相關的各項條文,自由黨認為這種「綁手綁腳」的做法並不恰當。過去本港經濟向好、旅遊業興旺之時,中小企已為最低工資帶來的人力成本驟增及招聘困難付出代價。近年本港爆發「佔領事件」,以及接二連三的反內地旅客的滋擾行動,對香港這個旅遊城市造成很大的傷害,交通運輸、旅遊、酒店、飲食及零售等行業蒙受極大損失。如果當局一意孤行地實行「小框」的工時政策,對各行業的打擊及本港競爭力的影響絕不容小覤。

根據標準工時委員會的報告分析,假設以僱員月入不多於25,000元計算,若標準工時定於44小時及「加班補水」為工資的1.5倍,整體行業的每年薪酬成本開支便會增加逾216億元。全港將有約10,000間企業因此而轉盈為虧,受影響的僱員有約27.2萬人,影響深遠。因此,我們必須認清,規管工時並非解決部份行業及僱員工時過長的靈丹妙藥。當局必須因應經濟及社會的發展狀況,從務實和宏觀的角度評估規管工時而引申的所有問題;而在評估整體狀況時,應該特別考慮低盈利行業的經營情況,避免罔顧客觀現實,強行推行有可能達致雙輸結果的政策,真正顧及香港整體的發展需要。


三、具體回應
環球經濟變數多 香港經濟仍然荊棘滿途

根據經濟分析及方便營商處在2016年5月發表的《2016年第一季經濟報告》指出,外圍環境嚴峻,對香港的負面影響有所加深,經濟增長步伐於季內出現進一步放緩。事實上,環球經濟增長前景轉淡,主要央行的貨幣政策立場南轅北轍,有可能觸發國際金融及資產巿場大幅波動。其次,一些主要發達經濟體的經濟環境脆弱不穩、需求不振,商品及能源價格持續向下,導致商品出口經濟體受雙重打擊,增長或會進一步倒退,更可能因此陷入財政及債務危機,並波及世界其他地區。

與此同時,英國決定退出歐盟,進一步掀動全球的金融動盪,預料將帶來很長一段時期的不確定性。英國脫歐亦拖累歐元下跌,歐洲國家可能會面臨失業率上升以及增長進一步放緩的問題;若成員國內部對歐盟的支持率下滑,歐盟陷入政治分裂的風險可能會增加,加添環球經濟的不確定性。加上地緣政局緊張,料會進一步打擊環球貿易往來。香港作為一個細小和開放型的經濟體,今年的經濟前景仍要取決於外圍因素。在外圍環境下行風險顯著,中國內地的經濟亦隨時硬着陸的情況下,本港經濟仍然受到大環境所掣肘,難見曙光。

目前香港多條經濟支柱,如出口貿易、物流運輸、零售、旅遊、地產皆出現倒退現象,本港的經濟前景實在令人憂慮。有見及此,自由黨認為,在現時外圍經濟環境仍然嚴峻,本港經濟充滿暗湧的情況下,更應務實行事,審慎為上。從宏觀經濟角度來看,工時會因應經濟周期而延長或縮短,因此,有彈性的工時可提供重要的調節機制,在勞工市場中起緩衝和潤滑的作用。

不難理解,在經濟不景時,僱主以較長工時作為緩衝,以降低成本和減輕裁員的負面影響;另一方面,在經濟強勁增長、勞工市場收緊、失業率下跌和多個行業增設職位時,企業通常會增聘人手以分擔工作量,這就有助紓緩長工時情況。因此,自由黨必須指出,一旦政府在此時落實規管工時的政策,具體制定工時標準及超時工資率等,彈性的工時調整作為經濟周期波動緩衝的作用將會消失,即使此舉只在保障基層勞工的「小框」層面落實,由於牽涉層面廣泛,亦會拖累中小企的營商環境,為勞動市場帶來巨大衝擊,拖累本港經濟下滑,適得其反。

必須顧及中小企的承擔能力

自由黨了解中小企的運作情況和困難。我們反對制訂具體規管工時的措施,不是盲目偏幫商界,而是我們總結了多年營商和管理經驗,以及香港經濟和勞動市場的實際情況,才得出制定合約工時的正確結論。香港中小企過去數年除了經歷「佔領行動」及隨之而來針對內地旅客的滋擾行動以致元氣大傷外,還受到最低工資及其帶來的漣漪效應所影響,加上勞工短缺的問題,工資成本持續飆升。如果現時再具體制定工時標準等,情況肯定是百上加斤,後果不堪設想。

自落實最低工資後,僱員薪酬得以調整,以低薪行業中的僱員為甚,經營開支對僱員比例較高的行業已構成重大壓力。須知道中小企未能如大企業般,可透過加強經濟效益或規模採購等措施減省成本。若當局再進一步落實規管工時的政策,以致中小企的經營成本大增,中小企隨時會首當其衝。即使可勉強繼續生存,由於根本沒有多餘的盈利空間抵銷成本增加,故必須藉加價來轉嫁成本,這或推升通脹,影響市民生活。

根據其他地方推行規管工時的經驗,都證明有關政策可能會嚴重影響中小企的靈活性、競爭力以及營運開支。這是由於設立工時限制後,中小企必須增聘員工或向現職人員發放超時工作薪酬,以應付季節性的工作劇增;同時為符合規管工時的各項規定,也有可能需要增聘人手,以應付相關的行政工作,此舉會導致營運開支大幅上升。本港逾98%的商業機構屬於中小型企業,若香港設立工時標準的制度,必然會對中小企以致整個勞動市場帶來極大震盪,影響絕非片面。

事實上,本港失業率一直徘徊於低水平,但很多行業卻面對人力資源不足的問題。政府一直沒有有效的措施增加勞工的供應,行業為維持服務,只能要求現有僱員延長工作時數。而發放超時工作補貼亦可能成為員工延長工時的誘因,這與立法制定標準工時的原意背道而馳。倘若政府未能解決人手短缺的問題,就操之過急地制定工時標準的規例,相信亦無助解決工時過長的問題。須知道,人口老化的問題將長遠地進一步加劇勞動力不足的問題。按政府統計處的推算,勞動人口將於2018年見頂後持續萎縮,規管僱員工時或會加劇人力資源不足的問題,導致企業的勞工成本進一步上升,不利本港長遠的經濟發展,自由黨期望當局三思而後行。


基層僱員未必受惠

在落實規管工時的問題上,基層或低薪僱員的薪酬會否因此而受到影響,是不能迴避的問題。在實施工時規管後,僱主會擔心按法例規定支付超時補薪會令勞工成本上升,因此或不再要求僱員超時工作,而以其他方法替代,例如聘用兼職員工等。因此,一些在勞工市場原有的低技術或低學歷要求的全職工作,或會轉變為兼職工作,故從事有關工作的僱員最受影響。時薪工人的工時亦會減少,收入隨之下降。

現時在本港相繼出現零售及酒店業聘請更多兼職員工,替代全職僱員以節省成本的現象,這除了可減省聘用全職僱員的常規性開支外,還可因應不同情況選擇增加或減少人手編配,以彈性地運用資源。可以預計,若落實工時規管,勢必增加僱主轉變聘用模式,而縮減工時將可能導致基層職位僱員的工資減少。

眾所周知,飲食、零售、物業管理、保安及安老院舍等行業大多僱用較低技術人員,對於他們而言,長工時不但是其工作性質的一部分,也是他們賺取更多收入以彌補較低時薪的一個重要途徑。如果落實工時政策,較低技術勞工的薪酬將會受到影響。同時,工時政策可能會產生就業不足率上升的副作用,這升幅是由非自願兼職工作和工人轉為自僱所造成。

再者,如一併實施法定最低工資和工時政策,在經濟逆轉時勞工市場可能難以適應。具體而言,法定最低工資設定了工資下限,限制工資下調;而設定工時標準則限制了工時的增加,兩者互相影響下,可能會削弱企業在逆境中的調整彈性,以及經濟動盪或受外來衝擊後的復蘇能力。這會導致工作錯配的情況,尤其可能發生在低學歷、低技術及年紀大的弱勢勞工身上,這是我們最不期望見到的。

實際考慮本港經濟情況 推廣合約工時回應各行業需要

根據統計處《2015年收入及工時按年統計調查》報告指出,2015年5月至6月,僱員每周工時中位數為44.5小時。由此看來,大部分僱員的實際平均工時其實不高,當然個別行業的每周平均工時存在一定差距。不過,倘若因部分行業多數聘用基層僱員,而且工時較長,就武斷地要求為這些行業立法制定工時標準及超時工資率等,做法並不恰當。

舉例而言,旅遊業是香港的主要經濟支柱,由旅客帶動下的消費相關行業,包括食肆及零售商店,都傾向於長時間營業,以應付業務需求和營運需要。除此之外,營運需要和服務承諾導致長工時的情況亦見諸物流業等其他行業。機場及貨櫃碼頭提供全年365日、全天候的服務。要在全球化環境保持競爭力,員工往往要延長工作時間以提供優質及時的服務。因此,規管工時改變了現時的營運模式,影響絕非片面,委員會建議在「大框」的基礎上為基層僱員制定具體的工時安排並不可行。

總括而言,自由黨認為規管工時絕對不是解決部份行業及僱員工時過長的靈丹妙藥,當局絕不能為贏一時的掌聲而強硬落實有關政策。自由黨強調,為顧及各行各業不同特性需要及實際經濟境況,以推廣合約工時為主導,按僱主及僱員雙方不同需要自由協商出合理的工作時數和補償安排,才是企業控制營運成本與工人享有良好作息時間之間最好的平衡。