自由黨就「土地供應專責小組」諮詢文件回應 (2018年9月26日)

一、概況

1. 土地短缺所衍生的房屋供應不足及樓價高企等問題,近年已成為香港政治、經濟、社會、民生繼續往前發展的重大瓶頸制約。土地供應短缺導致私營房屋的售價及租金不斷攀升,從差餉物業估價署每年公布的私人住宅售價指數和租金指數均節節攀升可見一斑。另外,土地短缺亦帶來其他問題,包括生活空間狹窄、社區設施不足、營商成本高企,物價持續上漲等。

2. 在香港現時擁有的1,111平方公里的總土地面積中,已建設土地佔24.3%(270平方公里),其餘75.7%為非建設或未建設範圍(如郊野公園、濕地、水塘、魚塘等)。已建設土地包括房屋(6.9%)、基建(5.9%)、經濟用地(2.7%)、政府和社區設施(2.3%)及休憩用地(2.3%)等。

3. 根據政府統計處最新的人口及住戶估算,香港的人口及家庭住戶數目預計會持續增長。根據基線調查,整體人口預計增長至2043年約822萬的頂峰後,會緩慢下跌至2066年的約772萬,但由於平均每戶人數持續下跌,家庭住戶數目較人口的增長速度更快,預計由2016年的251萬升至2046年頂峰的297萬,然後降至2051年的295萬。

4. 房委會公布的數據顯示,截至今年3月底,公屋單位的申請數目由十年前的116,000宗上升至272,300宗,增幅高達135%,反映出公眾對公屋單位的需求極為殷切。其中,約153,300宗為一般公屋申請,以及約119,000宗為配額及計分制下的非長者一人申請。目前,一般申請者的平均輪候時間為5.1年,當中長者一人申請者的平均輪候時間為2.8年。

5. 另一方面,政府統計處出版《主題性住戶統計調查第57號報告書》指出,全港樓齡25年或以上的私人住用和綜合用途樓宇的分間樓宇單位(即俗稱劏房)(不包括村屋)達24,600個,並且被分割成總數達86,400個劏房,居住人口估計高達195,500名。

二、總體立場

6. 面對上述種種嚴竣數據,加上近期私人樓宇價格仍然不斷攀升及屢破高位,並且已達致一般市民根本無法負擔的極高水平,自由黨絕對認同,香港必須盡快開發新的土地,以具備足夠的土地儲備,以應付日後人口的增長與發展;我們亦全力支持政府增加土地儲備,提高靈活性,以回應社會的土地需求。

7. 自由黨對新增土地供應的正反立場概括如下﹕

正面立場﹕

  • 支持在維港以外地區進行填海,因為這是最實際和最容易增加可規劃、大範圍、可持續發展土地的辦法。
  • 支持當局更有效利用現時由私營發展商所持有的新界農地,以及釋放更多由新界原居民所擁有的祖堂地,作為短中期內的主要土地供應來源。
  • 支持適度發展郊野土地邊陲地帶,亦應考慮開發一些低用度、低生態價值的郊野公園用地,並同時著力開發郊野公園與市區之間的綠化地帶。
  • 支持積極利用岩洞及地下空間,以騰出在地面上的各項基建及公共設施所佔用的土地作興建房屋的土地儲備。
  • 支持發展東大嶼都會計劃。
  • 支持提高鄉村式發展的發展密度,容許丁屋增加房屋的高度及層數以善用新界小型屋宇的發展空間。
  • 支持研究填平部份船灣淡水湖作新市鎮發展的可行性。

反對立場﹕

  • 不反對發展棕地的概念,但反對當局罔顧棕地作業者的實際需求,迫使他們無力繼續營運,所以自由黨只會支持任何發展必須以保障棕地作業者可繼續營運其業務作為前設條件的計劃。
  • 反對部份民粹主義者的偏頗意見,將包括粉嶺高爾夫球場等私人遊樂場地契約用地作興建住宅用途,當局必須以客觀、務實的角度處理這些土地的未來用途,以平衡住屋與其他康體活動的不同需求。
  • 反對將內河碼頭用地作住宅發展。

保留立場﹕

  • 重置葵青貨櫃碼頭或在其上興建上蓋發展。


三、具體回應

增加土地供應刻不容緩

8. 土地供應不足,是香港土地政策一直為人詬病之處。現有市區土地,特別是市中心的土地開發經已飽和,不可能滿足現有的發展需求。土地供應不足引致住宅,以致商業土地供應持續緊張。在供應不足下,各類樓宇的價格及租金持續上升,並已到達非理性的高位水平,從而導致各行各業皆因土地成本持續上漲而出現經營因難的局面。問題根源正在於土地供應不足,因為特區政府過去多年一直未有做好土地儲備工作,以致無法適時供應土地以穩定市場。故此,自由黨認為現時的土地短缺情況實在已到達臨界點,當局必須刻不容緩地全面優化土地供應策略,並以多維度方式進行,透過大幅填海、市區重建、徵收新界祖堂地及農地、優化土地利用效率等方法,為土地的長期穩定供應制定相應的措施。

甲、短中期選項

A. 棕地

不應隨便犠牲棕地作業者

9. 據政府的最新估計,現時新界棕地總面積約為1,300公頃,但究竟有多少棕地被棕地作業者佔用,整個新界的棕地使用者總數多少等最基本的問題,當局直至現在仍然是一頭霧水,最快亦要等待今年底由規劃署委託顧問進行的「新界棕地使用及作業現況研究」才可揭盅。試問當局連最基本的數據亦欠缺的情況下,便輕言將棕地列作可選擇的土地供應選項中,是否過於輕率、武斷? 這種取態亦證明當局根本不把成千上萬包括露天貯物場、貨櫃場、物流倉庫、鄉郊小型工場、汽車維修場、廢品回收場等的棕地作業者的生計放在考慮之列,更加罔顧相當部份的這類中小企業將在收回棕地後根本無法繼續營運的事實,所以自由黨一直反對當局隨便將這些經營多年的棕地作業者作為紓緩樓市的犠牲者,而自由黨亦只會支持任何棕地發展必須以保障棕地作業者可繼續營運其業務作為前設條件的計劃。

10. 事實上,大部份棕地作業者根本不在意當局所提出的金錢賠償,因為這些補償根本不足以抵銷其多年來所投放在其棕地營運廠房的資本投資,而且當局對於其搬遷計劃和替代選址亦相當含糊不清。以物流業為例,一些擬建的物流廠廈根本不適合現有的物流營運者使用,因為不少物流用品如備用貨櫃、重型機械、原材料、建築用之預製組件等,只可以放置在大面積的堆場上,不可能搬上多層式物流工廈內,而且那些新廠廈的租金亦不可能與現時棕地租金可比,當局的做法只是變相扼殺其生存空間。所以,除非當局提供替代土地讓這些棕地作業者繼續運作,否則自由黨是不會支持以開發棕地作為香港未來土地供應的主要來源。

B. 新界農地

積極徵收「祖堂地」

11. 目前全港約有6,000至7,000個祖堂,據估計其持地總面積約高達6,000餘畝(約相等於2.6億平方呎),若以新界土地一般為5倍的建樓地積比率計算,這些土地理論上可興建多達13億平方呎的樓面面積。另一方面,現時主要發展商所持有的農地面積逾1億平方呎,約佔全港農地總面積的兩成,當中不少亦為祖堂地。雖然自由黨明白取得這些不同祖堂的統合出售同意書會遇到極大困難,而且這些祖堂地的分佈甚廣,位置亦非常散亂和狹小,但當局亦可考慮採用「先基建、後建樓」的方法,吸引祖堂的持份者及相關發展商的參與和合作,徵收其持有的農地/祖堂地作綜合發展,以擴大中長期的土地供應。

12. 另外,自由黨亦支持特區政府和私營發展商在開發農地事務上合作,以興建公營房屋。特區政府不應受到官商勾結、利益輸送等民粹批評而被綁手綁腳。由私營發展商參與興建公營房屋早有先例可援,這種做法可以取得更大的經濟效益,亦能在較短時間內完成整個建屋程序。尤其是私人發展商普遍持有大量新界閒置土地,若能與港府合作興建公營房屋,積極利用現有資源增加房屋的總供應量,確實是值得考慮的方法。

C. 私人遊樂場和康樂設施

不宜偏重民粹而忽略平衡發展

13. 香港政府正積極覓地建屋以應付龐大的住屋需求,坊間建議政府收回私人遊樂場地契約用地作房屋發展的聲音時有所聞。然而,當局不可只顧一方的聲音而忽視整體的發展規劃以及本港的體育發展。以粉嶺高爾夫球場用地為例,由香港高爾夫球會承租位於粉嶺佔地約170公頃的高爾夫球場,部份人建議收回作興建公營房屋之用,強調該契約用地可增加數萬個單位,有效改善住屋問題。

14. 不過,外界卻忽略該契約用地附近的基建配套能否支援該區市民的日常生活或衣食住行,假如該地的人口大增,交通、污水、醫療等設備根本不勝負荷,尤其是現時港鐵的載客量已接近飽和,實在難以消化新增龐大的人口,即使要擴建公路,亦要面對收地、賠償等技術性問題。該球場內擁有大量珍貴的古樹名木及古跡,實在是不易遷移及不宜破壞;可見,私人遊樂場地契約用地應否回收作其他用途,是需要當局審慎及全面的分析。

15. 收回契約用地作為建屋之用固然重要,但因為民粹主義所形成的偏頗意見亦不能採納,因為一些私人遊樂場確實有存在的必要,不可能一刀切地因為一些仇富情緒便完全撇除其所擔當的社會功能和價值。所以,當局在評估地契續約事宜時,必須保持中立及客觀。

16. 對於重置或整合佔地廣闊的康樂設施,自由黨並沒有強烈意見,但當局應該採取客觀和持平的態度,就個別的體育及康樂設施的供需作出全面評估,然後才決定是否有改變用途的必要。

乙、中長期選項

D. 維港以外填海及東大嶼都會

維港以外填海為折衷辦法

17. 填海無疑是有可能在環境保護及海洋生態上造成一定的破壞,自由黨以往亦曾憂慮填海有可能造成的環保問題,因而對於填海計劃有一定的保留。但是,在現時土地極度短缺的大前提下,自由黨在權衡輕重緩急之後,亦認為現階段在維港以外填海造地,是一個事在必行的折衷方法。

18. 事實上,填海造地有數方面的優勢。第一,填海造地的成本較陸上開發(收地、重建)低四成至六成,未來的建屋成本可以大幅降低,最終亦可在樓價上反映出來。其次,填海計劃可以由零開始,意味著當局可以就填海範圍進行全面性的綜合規劃,包括鐵路、公路等交通配套、基礎設施、社區生活設施等可以一應俱全和佈局合理,因而可以打造一個可持續發展的全新社區,增加建設上的資源效益。第三是填海規劃可以免除任何收地賠償、重建遷拆、修改道路等繁複程序,亦可避免其所帶來的各種爭拗,因而可以大幅減省建設的時間。

19 當然,我們仍然對填海所產生的環保及海洋生態的破壞表示關注,故政府決定在那些區域進行填海時,必須小心權衡各種利弊,同時亦要考慮填海工程對當地社區及環境生態的影響,並會採取相應措施作出補償,包括如設立海洋資源補助金,並從賣地收益中取得資金進行補償工程等。我們相信,如果當局願意就社區因填海所帶來的損失而作出補償,應該會較容易爭取市民的認同和支持。

E. 東大嶼都會

20. 對於大嶼山的發展規劃,特區政府早於2004年的《施政報告》中,已提出有關的構思。當年由財政司司長領導的「大嶼山發展專責小組」亦於同年成立。可惜多次公眾諮詢過後,當局仍然停留在規劃再規劃、研究復研究的做事方式,大嶼山發展始終被束之高閣。至梁特首上台,雖聲稱會銳意發展大嶼山,但至今依然是「只聞樓梯響」,未有任何成果。若果政府能堅決發展東大嶼都會,自由黨認為這是好事,只有把握時機,配合發展,才可使香港更有優勢。

21. 東大嶼都會的戰略性優勢可滿足經濟需要及創造就業;該區大面積的土地可紓緩房屋緊張的問題,既有助配合香港人口增長需求,亦可使全港的空間發展佈局更為均衡,故選取東大嶼都會作第三商業核心區是無可厚非的;更重要的是,發展東大嶼都會有助改善現時市民居住與職位地點失衡的情況。

22. 然而,要落實發展方案,政府應要以「以民為本」作為發展方針。雖說經濟發展是重要,但強勢的經濟是需要人民去創造與帶動的;故此,在規劃發展經濟的同時,「便利民生、安居樂業」的理念更是關鍵。透過東大嶼都會釋放土地,可以提供更多住宅與商業用地,當局需要為該區重新規劃交通連接系統及度身訂造一系列的支援設施;提供方便易行、物資齊備與支援充足的生活。

23. 另一方面,自由黨認為,除了興建大量房屋和商業樓宇之外,當局可研究能否將大部份厭惡性強的設施(垃圾焚化爐、儲油罐、堆填區、骨灰龕等)遷往該島上遠離民居的一個角落作集中處理,以騰出其在港九新界所佔用的土地,從而進一步釋放市區的土地供應。

F. 岩洞及地下空間

善用岩洞和地下空間

24. 自由黨基本上是支持發展岩洞的構思及其選擇原則,即優先考慮遷移具厭惡性而又接近市區或已發展地區的設施;以及盡量避免選擇一些現址已有康樂或休憩用途的設施。不過,我們認為政府必須詳細交代遷拆後所騰出的土地將會如何使用,而不是概括地聲稱騰出的土地將作為住宅及政府、機構或社區設施等空泛的說明。我們認為,當局若要當區居民及持份者支持有關計劃,便必須更具體解釋搬遷後所帶來的影響,尤其是在清拆、搬遷、重置等過程中,所涉及的交通及環保方面的影響。當局亦必須清楚闡釋,發展岩洞計劃的財務成本是否符合經濟效益;現時當局所掌握的岩洞發展技術是否足夠;當局有否考慮其他可行用途,例如紅酒貯存、數據中心、維修中心等,而不是局限於收納厭惡性公共設施。

G. 新界新發展區

多個新界新發展區計劃必須繼續推行

25. 自由黨一直支持政府持續發展多個新界新發展區計劃,包括新界東北、東涌、古洞北/粉嶺北、洪水橋及元朗南等多新發展區計劃,雖然期間遇上不少來自當區或環保份子的阻力,但當局必須繼續迎難而上,為香港未來創建更多具良好規劃的新市鎮,畢竟我們自九十年代後期建造將軍澳和東涌兩個新市鎮後,至今已沒有發展任何一個新的新市鎮。

26. 與此同時,政府過去一直按照人口密度及社區發展規模以決定是否逐步擴建交通、基建及各項民生配套措施,令到基建(尤其是交通配套)嚴重落後於市民所需,浪費社會資源(由於交通擠塞引致生產力浪費)。自由黨認為,這種過時的發展模式須作檢討,當局必須採取破格思維,在制定雛形發展計劃後,便須及早推動和興建基本的交通(包括鐵路網絡)和基建配套設施,以減少城巿規劃委員會諮詢時遇上的阻力及來自當地居民的反對聲音,從而讓本港土地供應及基建可以快速發展。 

丙、概念性選項

H. 郊野公園邊陲及綠化地帶

應開發郊野公園邊陲區及綠化地帶

27. 香港共有24個郊野公園,佔全港土地總面積約40%。事實上,香港已開發的土地實際只有約24%,郊野公園卻佔整體的四成,餘下三成是尚未發展的鄉郊土地。鄰近城市如新加坡人口約500萬,而其全國已開發的土地高達80%,僅有約10%的土地保留作綠化之用。香港已發展土地比例比新加坡低,用於綠化的土地卻較多。在如此多人居於環境惡劣的劏房內,香港是否需要保留如此大片的郊野公園及綠化地帶,當局應積極考慮是否可以加強開發當中一些生態價值不高的土地。

28. 自由黨明白,郊野公園是香港的後花園,也為香港的動植物提供棲息之所,不應隨便動用。無可否認,部分郊野地區,如鳳園、米埔等,是具有較高生態價值,應致力保存。但郊野公園土地間的生態價值也有差異,在面對土地供應不足時,改變部分生態價值較低的郊野公園土地及綠化地帶用途,應該是其中一個可以考慮的取捨。

I. 「鄉村式發展」地帶

適度放寬小型屋宇的高度限制

29. 現時在「鄉村式發展」地帶的小型屋宇以三層面積皆為700平方呎為限,而整體高度不能超過27呎。這種限制是基於當年這類房屋多數位於整體發展密度較低的鄉郊,為了配合週邊環境而作的相應限制。但是,如今這些從前是鄉村地帶的村屋早已經城市化,週邊地帶亦早已高樓大廈林立,這種過時的高度及層數限制是否已不合時宜,是否應在現今樓房供應奇缺的現實下作出相應的放寬修訂,自由黨是支持的。

30. 其實當局可考慮容許村屋增加層數和高度,例如興建四層、六層甚至九層的「一宇多丁」的新村廈,既可解決原居民「有丁無地」的問題,亦可善用同等數量土地的密度,更可妥善解決多年無法根絕的村屋僭建問題。故此,當局應考慮修訂這種過時的法例,提高鄉村式發展的發展密度,容許丁屋增加建築物高度及層數以善用新界小型屋宇的發展空間。

J. 運輸設施及貨櫃碼頭上蓋

現有上蓋建屋的構思建議有所保留

31. 其實現時已有利用鐵路站、鐵路維修廠上蓋作為建屋用途,但這些樓宇計劃皆與鐵路站、車廠等設施同時規劃和興建,根本是整個計劃的一部份。但如果以已興建的公路、鐵路以致貨櫃碼頭上蓋作為新建樓宇的基礎,則牽涉很多技術上的困難,包括公路接駁、行人馬路接駁、公共車輛接駁、社區配套設施的配置及環境協調等。如果能解決這類問題,相信當局可以有更多更好的選擇,例如填海、新界興建新市鎮等。

32. 根據過往的經驗,舊有的作業往往成為日後新入伙居民的投訴焦點,如屯門公眾貨物裝卸區,就因舊有作業及新居民的矛盾,居民經常對裝卸區的噪音作投訴,迫使裝卸區的運作受到相當的限制。葵青貨櫃碼頭是24小時運作,無疑會造成一定噪音及光污染,日後上蓋居民必定會因此而作出投訴,如因此而限制貨櫃碼頭的運作,只會窒礙香港四大經濟支柱之一的貿易物流業的發展。

33. 至於重置貨櫃碼頭,自由黨是持開放態度。搬遷貨櫃碼頭並不是新鮮事,海外如新加坡及荷蘭均有計劃重置貨櫃碼頭。但重置貨櫃碼頭先決條件是適合的選址,而港口航道及運輸網絡均須重新規劃和配置,當中亦涉及很多不同業界的利益及運作問題,倘若政府最終經計算及衡量後,重置貨櫃碼頭具有較大的經濟效益,自由黨並不反對;否則,政府覓地發展新市鎮更為實際。

K. 保留內河碼頭用地

34.  雖然近年內河碼頭處理的貨物有所下降,但隨著港珠澳大橋及屯門赤鱲角連接路開通,配合新界西的物流建設發展,內河碼頭會成為一個具策略性的位置,將可便利業界利用用碼頭集裝貨物再由陸路運往其他地方;再者,香港作為航運中心,可供船隻停泊的水位是重要的資產,因此,自由黨認為有必要保留內河碼頭用地供物流發展之用。

L. 填平部份船灣淡水湖

須審慎研究可行性及影響

35. 由於現時香港政府跟廣東省人民政府購買的東江水量超過每日香港所需,現時船灣淡水湖的儲水已不再為市區供水,只是作為應急食水供應的備用水庫,現時只是免費供應給大埔一帶的離島及毗鄰的鄉村使用。自由黨認為,若能將船灣淡水湖改建為新市鎮,無疑是可以作為大埔一帶新市鎮的延伸新發展區,向南亦可以透過興建橋樑或海底隧道連貫西貢而出觀塘或將軍澳等地區,而且亦可避開收地賠償、重置遷拆等繁瑣問題,但長遠而言則有可能影響本港東江水以外的供水穩定性。因此,自由黨認為,這個構思從技術角度不存在不可行的問題,但必須審慎研究關於本港長遠的水源供應的影響。