自由黨就《未來發電燃料組合》諮詢文件回應 (2014年6月18日)

一、 前言

  1. 為了改善空氣質素及減少溫室氣體排放,本港逐步取締燃煤發電已成定局。當局重新啟動諮詢,就未來能源組合提出「內地購電」及「本地發電」兩個方案,一是從內地南方電網(下稱南網)購買約三成電力,另維持由大亞灣核電廠輸入兩成核電,輸入電力佔本港整體電力比例一半,而天然氣發電比例則由現時的兩成三增至四成,燃煤和可再生能源佔約一成;二是將天然氣發電比例大幅增至六成,燃煤和可再生能源發電約佔兩成,另加大亞灣核電廠的兩成核電。

二、整體評價

  1. 雖然政府表示對是次諮詢持開放態度,不過,政府對「網電方案」的好處有更多着墨,而且從諮詢文件的鋪陳來看,文件花不少筆墨解釋向南網買電的各種疑慮,以及單靠大增天然氣發電的局限,指出按照本地發電方案,提高天然氣發電比例,需要投資新的發電機組,加上天然氣價格上漲的因素,政府估計整體發電成本將會上升,屆時電費的價格與向內地買電方案相差不大。見微知著,多少也反映出政府對發電燃料組合的「傾向性」。
  2. 3.       事實上,發電燃料組合的變動影響深遠,任何決定都可能影響未來二三十年的電力供應結構,並且不可能在期內因應重大謬誤作出根本性的修訂,故有關計劃絕不能草率決定。此外,未來發電燃料組合的取向,亦會牽動將會在2018年期滿的兩電《管制計劃協議》的規管架構,以及日後發電和供電的營運模式。換言之,是次發電燃料組合的諮詢,理應為未來規管架構是否改變、如何改變,提供一個可以更具體討論的基礎,因而應該從一個更寬闊的角度來全盤考慮問題。因此,自由黨認為,發電燃料組合的變動,牽涉層面極廣,當局不應僅僅提出兩個方向的假設作為諮詢的核心部份,同時當局亦未能為這兩個假設性方向提供充足的資料和數據,完全欠缺諮詢的深度。自由黨認為在如此片面和狹隘的層次上,根本無法就這方面的諮詢提出任何具實質意義的回應,更不可能因應市民的訴求,替他們作出合理和持平的抉擇,故當局應該就有關諮詢的範疇和各項相關因素作出淺層診斷和深層剖析,否則這類和稀泥式的諮詢不會對未來電力市場發展有任何實質幫助。

三、 具體評價

資料不全 市民難抉擇

  1. 據諮詢文件估計,未來電力需求會持續增加,以年均增長率約1%至2%計算,預測總用電量將會由2012年的約430億度電,增至2020年的約480億度電,以及2023年的約500億度電。而且,無論是從內地輸入電力的「網電方案」、抑或「本地發電方案」,兩者的發電成本均上升,預料較2008年至2012年五年間增加約一倍。本來要改善本港的環境質素,優化發電燃料組合以及應付未來電力需求屬無可厚非,問題是當局有否充分考慮市民的負擔能力,以及給予市民有意義和充足的選擇權。
  2. 在發電燃料組合的選擇上,市民最關心的始終是電費問題。可惜,諮詢文件所展示的兩個方案,在發電成本上並無明顯差異,而兩者均會導致電費最少增加一倍。而且,諮詢文件還提出許多不明朗因素,包括經營成本、銷售量、電費穩定基金和燃料價條款賬目的變動等,這些因素容易受到外圍因素影響,難以作出準確預測。因此,在目前缺乏全面資料的情況下,根本上無法就兩個方案的優劣作出判斷,如硬要市民二擇其一,亦未必是最適合的方案。
  3. 另外,市民環保意識增強,從生活層面上亦會採用不同的綠色生活模式;加上社會各界亦有不同的節能措施,減少耗電,令自由黨擔心當局在計算未來電力需求上或未能反映真實情況。以九倉旗下的商場海港城為例,商場的中央冷氣由新的水力製冷取替傳統的風力製冷;電梯及升降機換上變頻摩打,在無人使用時減速;照明系統亦換上節能光管,減少碳排放污染。在短短五年內,商場的節電量高達10%,相等於3,000多萬度電,其電量可以為數萬個家庭提供全年的耗電量。因此,以環保趨勢的角度出發,自由黨相信未來電力需求或會是不升反跌,期望當局可交代更多相關資料。

平衡環保與市民負擔

  1. 香港在2010年跟隨國家擬在2020年之前減低碳排放量,即把碳強度由2005年的水平降低50%至60%。由於發電佔碳排放量約66%,故優化發電燃料組合是實現目標的重要步驟。然而,有關目標只屬自願性質,為了達標而迫使市民付鈔的做法值得商榷。另外,諮詢文件中表示,若從內地輸入電力,有關跨境輸電設施約於2023年全面落成後,可進一步降低本地排放量,亦可引入香港沒有的更多樣化及環保的燃料種類。
  2. 然而,諮詢文件僅指出,南網在2012年的非化石燃料和化石燃料分別約佔44%和56%。在其發電燃料組合中,火電、水電、核能及風能分別約佔62%、31%、6%及1%,並未有表明香港可否就購電註明發電的來源或燃料組合。鄰近的澳門於2008年與南網簽訂輸電往澳門的合約,但合約並無訂明發電的來源或燃料組合,澳門電力股份有限公司發電部高級經理葉錦榮表示,由於電力輸入的主要成份是煤,碳排放較高。由此看來,若當局推行向南網買電的方案,一旦大陸增加燃燒煤炭,將會使珠三角區域的碳排放增加,即使香港的碳排放減低,亦只是將污染源轉移而已,污染最終會影響中港兩地居民。
  3. 事實上,本港缺乏天然資源,為確保能夠獲得穩定的燃料供應而又能達致優化本港燃煤發電的目標,本港於2008年與內地簽訂《能源合作諒解備忘錄》,訂定西氣東輸二線為其中一個向香港供氣的新氣源。然而,西氣東輸二線工程浩大,天然氣管網自中亞國家土庫曼跨逾千里來港,所費不菲。除此之外,中電亦曾多番強調西氣東輸二線供港天然氣價對發電燃料成本構成壓力,加上中電現時採用的崖城天然氣田快將枯竭,未來將集中採用西氣東輸的供氣源,故發電成本必然增加。因此,面對購電污染源及成本高企的西氣東輸天然氣等問題,自由黨不禁要問,當局何不考慮使用成本較低的核電,而同時分階段實施自願性的減排目標,避免電費水平短時間急劇增加,平衡環保與市民的承受能力。

掃除核電恐懼 市民應有權選擇

10.  以往,社會對採用什麼能源發電,有兩方面討論,一是電價低廉,一是認同為了減排,願意為此多付電費。事實上,現時大亞灣核電廠的每度核電售價約0.5元,較南方電網的0.8元便宜。而且,若比較從南網購電的澳門,自2006年至今,向內地購買的電價增幅已達36%,買電量越多,議價能力便越低。因此,面對著可能受制他人的不利處境,自由黨認為當局不能迴避是否增加使用核電的問題。

11.  雖然自日本311大地震釀成福島核電廠巨大核災難後,特區政府對核電取態轉趨審慎,是次諮詢還隻字不提增加輸入核電的可行性,而改以從南網輸電。但面對未來有可能大幅增加電費,政府會否改變思路,採取更務實的態度,而市民又是否同意增加輸入核電,是值得當局探究的方向。要注意的是,增加使用核電無須額外作出建設新基礎設施的投資,亦不會增加安全風險(因為珠三角境內的核電廠數量不會因為港人拒絕使用更多核電而增加或減少),但卻有可能紓緩市民的負擔壓力,無疑是一舉兩得的理想選擇。自由黨對是次諮詢文件並未將使用較廉宜的核電作為其中一個選擇,令社會及市民缺少更多選擇,確實非常遺憾。

可靠性是重中之重 不能妥協

12.  諮詢文件指出,本港每年若向南網購買電力,僅佔南方電網每年售電量的2%。雖然本港未曾大規模從電網購電,但政府認為從內地輸入更多電力在技術層面上是可行的;而香港亦可以受惠於整個南網擁有多個供電源的強大網絡支援,亦可安排後備發電容量以應付緊急情況。然而,增設後備發電容量工程浩大,自由黨建議當局絕不應低估工程的複雜性及所牽涉的巨大成本。

13.  同時,據中國電力企業聯合會發表的電力可靠性報告指出,南方電網在2012年上半年,每戶平均停電1.5小時,而2011年全年每戶平均停電更達5.2 小時。反觀本港,供電可靠率達到99.999%,每年每戶平均停電時間只是數分鐘。香港作為國際金融中心,若供電不穩定,可能會影響港交所、數據中心等機構的運作,造成災難性後果。加上市民對能源供應穩定性高度重視,故自由黨強調,政府對供電的可靠性絕不能妥協。

實現兩電聯網 達致長遠效益

14.  根據環境局的資料顯示,雖然兩電已經實現聯網,不過主要是供緊急電力支援之用,如果是用作跨區供電,則兩電仍須就擴大聯網的供電容量及提升電力系統供電網絡等方面作出額外的資本投資。經濟學者林本利指出,政府自1995年已先後聘請多位顧問,做了多次兩電加強聯網和引入競爭的報告,都認為技術上可行。因此,自由黨認為,無論是次諮詢的發展如何,或最終會落實那個方案,當局都應把握是次機會,促成兩電全面性的跨區聯網,為本港的電力市場發展邁出重要一步。

從宏觀和長遠角度看待細節

15.  總括而言,任何對未來發電燃料組合的選擇,都將影響到本港的電力供應模式,因而這次諮詢,其實也可視為全盤檢討相關市場規管架構的前奏。正因如此,當局不應迴避關鍵問題的處理。有了一系列資料及數據,才可作全面的分析和明智的選擇。所以,自由黨認為,在以下的問題未被清楚闡釋前而下決定,只會操之過急和得不償失。自由黨認為當局有必要解答以下的提問,並就各範疇提供相關的數據和資料,才可給予未來電力市場較全面及清晰的方向。

(一)                   諮詢文件中的兩個方案皆涉及大型基建,不管最終採用那個方案,未來發電成本都會大增,電費將會有增無減,當局有沒有充分考慮市民的負擔能力?除了建議的兩個方案外,當局有沒有考慮其他可行安排?例如增加使用成本較廉宜且更符經濟效益的核電;並考慮在《能源合作諒解備忘錄》訂定的西氣東輸天然氣合約完結後,進一步擴大本港輸入核電?

(二)                   面對需要優化燃煤發電及減低碳排放量的目標,而迫使電費價格短時間急升的問題,當局會否考慮上述使用核電的建議外,還會考慮分階段實施自願性的減排目標,以顧及市民的承受能力?

(三)                   若本港向南網購電,發電成本增幅約1倍,包括輸入電力的成本及建設所需跨境輸電設施的資本投資。不過,這個增幅,並未計及本地輸/配電、客戶服務及其他支援服務的成本;從相關投資和成本看來,市民日後承擔的電費,有機會不只增加1倍,當局有否準確評估當中牽涉的成本?另外,買電所需投資,若由中電和港燈負責,而它們的利潤會否仍然與固定資產淨值掛勾,為兩電增加利潤提供理由和搭建平台?

(四)                   2008年兩電與政府談判利潤管制計劃時,因應社會要求開放電網,引入競爭,兩電在管制條款要求加入「擱淺條款」,獲政府接納。擱淺條款目的在強化兩電擁有電網的權益,若政策上要求開放為其他供電之用,兩電可以得到補償。因此,若政府決定向南網買電,會否觸動兩電在電網的利益,而市民是否需要為兩電投資新機組日後不能「物盡其利」的「擱淺成本」作出賠償?

(五)                   當局認為從內地輸入更多電力在技術層面上是可行的,因為本港可安排後備發電容量以應付緊急情況。然而,增設後備發電容量工程浩大,當局有否清楚估計工程所牽涉的各樣成本?